地方政府专项债券发行及资金使用存在的问题及对策

地方政府专项债券发行及资金使用存在的问题及对策

摘要：近两年，为有效对冲经济下行冲击，2020年中央实施积极的财政政策，其中地方政府新增专项债券规模 由2019年的2.15万亿元增加到3.75万亿元，为地方落实“六保”任务提供资金保障。随着专项债券规模的增加，管好用好专项债券资金成了重中之重。本文就新增地方政府专项债券发行及使用情况展开了研究，首先阐述了新增专项债券概念、支持领域、使用要求、发行情况等，然后深入剖析了目前地方政府债券在发行、资金使用方面存在的问题，最后针对问题提出优化政府债券管理的意见建议，以期加强新增专项债券管理，发挥专项债券资金效益，推动经济高质量发展。

关键词：地方政府；专项债券；债券发行；资金使用管理

前言

一、政府专项债券的内涵及发行主体

二、地方政府专项债券发行及资金 使用存在的问题

三、加强地方政府专项债券发行及 资金使用的建议

四、总结

前言

为应对经济下行压力，中央政府实施积极的财政政策，政府专项债券对于地方经济稳定增长发挥着越来越重要的作用，增加地方政府可用资金，加快发行专项债券，作为积极财政的一个重要发力点，预计在今后一段时期，专项债券的发行规模会快速增长。我国从2015年开始发行专项债券，发行时间不长，在发行和使用过程存在一定的问题，因此有必要对存在问题进行调查分析，结合地方政府实际情况探索应对措施，提出相应政策建议。

一、政府专项债券的内涵及发行主体

债券是指各类经济主体为筹资负债资金而向投资人出具的、承诺按一定水平利率定期支付利息，到期偿还本金的债权债务凭证。按照发行主体不同，债权可分为政府债券、金融债券和公司债券。地方政府债券按资金用途可分为一般债券和专项债券。专项债券是地方政府为建设某专项具体工程筹集资金而发行的债券。其发行主体是省、自治区直辖市政府，主要用于重点领域和重大项目建设，专项债券收入、本金、利息均纳入政府性基金预算管理，本金及利息通过政府性基金收入、专项收入等偿还，利息不能由通过发行专项债偿还。 截至2020年年末，全国地方政府债务余额256615亿元，其中，专项债务129220 亿元，占比50.4%,专项债券占地方政府债务总额超过一半，在我国，专项债作为地方政府重要的融资方式，加强专项债的管理显得尤为重要。

二、地方政府专项债券发行及资金 使用存在的问题

(一)政府专项债券发行存在的问题

1. 政府专项债券项目储备质量不高
发行项目储备不均衡、存在策划难、发行难。当前财政部门负责政府专项债券发行项目策划工作，依照新增债券的发债需求和地方政府经济发展状况储备项目，不是由项目主管部门或实施单位做策划工作，存在对具体项目预期收益、资金平衡方案、项目风险评估等 的因素认知不到位、相关政府职能部门 配合不到位的情形，造成进入项目库的项目存在精准度不够、内容不够完备， 有缺项的问题。

2. 政府债券发行结构不合理
2015年财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,次年财政部出台《地方政府专项债务预算管理办法》,明确要求专项债券项目应有一定收益，还本付息来源为一定期限内公益性项目对应的政府性基金或专项收入。这就要求地方政府融资建设项目收益必 须全覆盖，且平衡区域限定在项目实施范围内，这势必造成结构不合理问题。 随着国内经济形势的好转，政府债券发行门槛势必会提高，省级政府要求除外债转贷项目外，未分配地方一般政府债券额度全部为发行新增专项债券，因实现项目融资和收益自平衡是新增专项债券发行的必要条件，受发行条件和土地市场供给等政策制约，存在着专项债和政府发债需求结构不合理问题。

3. 项目工程节点与债券资金下达时间不吻合
大型重点项目建设一般都有严格的工程付款节点，到节点之后便由监理方进行勘察，等各项工作达标之后便到了拨付工程款的时间点，此项工作的时间点是可以预知的，也是可以严格把控的，然而地方政府专项债券资金的下达时间是地方政府无法确定的，虽然可 以通过垫付的方式等资金下达后进行调账，但若垫付资金过大，势必会对地方财力造成较大影响。

(二)政府专项债券资金使用存在的问题

1. 政府债券资金使用效果不理想
部分项目存在建设推进慢、支出进度慢问题，在使用政府债券方面有迟缓现象，降低了债券资金使用效益。部分项目未能在债券资金到达后即时投入使用，形成实物工作量。项目未完成基本的开工条件，存在前期规划和设计、立项、可研、环评等手续不全，项目迟迟不能开工，造成资金闲置时间长，拨付进度慢情况，存在“钱等项目”问题，原因主要在于受项目节点资金需求与债券资金下达拨付时间点不一致；项目没有达到开工条件，前期项目筛选不合 理；也有自然灾害等因素影响。

2. 政府专项债券项目使用用途有限
目前地方政府经济社会发展的任务很重，很多基础设施项目资金需求很大，包括义务教育大班额项目、老旧小区改造项目、环境保护项目、农村公路安全防护项目等。基础设施项目建设的迫切需求及财政预算资金有限的矛盾非常突出，项目没有足够的预算资金支 持。但此类大部分为纯公益项目，没有项目收益，无法发行专项债券。目前很多原计划通过政府购买服务、政府投资基金以及社会资本合作等形式实施的棚户区改造、道路交通、教育等很多基础设施项目均已开工建设，目前在建项目后续融资缺口较大，落实资金来源存在很大困难，下一步即将影响建设项目的继续实施或付款，形成垫资和拖欠，甚至会影响建设工程质量，此类项目若使用专项债资金需通过合规程序调整专项债券使用用途。

3. 未来几年还本付息压力剧增
从2009年开始实施积极的财政政策，财政赤字持续增加，债务规模也急剧扩大，债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2020年1-11月份，债务付息支出同比增长16.1%,超出支出总额 增速15.4个百分点。截至2020年底，全 国地方政府债务余额达25.66万亿元，其中专项债务12.92万亿元，据测算 “十四五”时期，多数省市的债务还债压力很大，大约四分之一的省级财政用于债务的还本付息的数额将超过一半的财政收入。增加债务虽然可以缓解特殊时期财政紧缺的压力，地方政府的债务本金不断累积增加，偿债压力会越来越大，偿债风险会越来越高，势必会形成财政、金融系统性风险，若是不加以防范的话，将直接影响地方政府公共服务供给能力，降低政府公信力。

4. 债券投向存在区域差异
国家不断扩大地方政府专项债券资金的适用范围，涉及各种重点民生领域，然而扩大的这些范围对于区县一级政府，尤其是落后欠发达地区来讲，就有点“食之无味，弃之可惜”的感觉，欠发达地区没有地铁、大型城市停车场、农林水利抑或者其他生态环保等项 目，更多的是地方基础设施建设、义务教育支出等无收益的公益性政府项目， 就扩大的范围看上去更像是给发达地区进一步建设散开的大门，虽然适用范围也包含棚户区改造、产业园基础设施等，但对于欠发达地区能使用的项目实 在较少，更何况今后棚户区改造项目也将不再是专项债券资金使用的重点。

三、加强地方政府专项债券发行及 资金使用的建议

(一)全力做好政府债券资金项目储备工作

完善政府债券项目储备。通过编制发债项目案例、建立长期重点项目谋划意见，引导扩展思路引导完善债券项目库。 一是完善第三方评估报告(财务报告、法律意见书)机制，通过政府购买服务的形式，建立会计师事务所或律师事务所第三方机构库，吸引更多的优质第三方机构参与到债券发行工作中来， 形成规模效应，降低费用，提高“两案一书”的编制质量，提高发债效率。二 是按照“资金跟着项目走”的原则，充分了解政策走向，及时与上级部门沟通协调，协同发改、行业主管部门做好债券项目筛选工作，尽可能多的储备优质项目。

(二)继续加强政府债务风险管控

树立正确的政绩观和科学发展观， 将政府债务偿还纳入单位考核事项，党政领导需提高政治站位，对政府债券负总责，财政部门要增强风控意识，会同发改、审计等有关单位持续关注专项债项目实施情况，建立风险预警机制，在债务风险防控工作上要形成合力。严格 落实发行地方政府专项债券“终生负责 制”,严防法定政府债务风险，杜绝出现一届领导发债、 一届领导还债的尴尬情况。

结合省对市政府债务管理指标内容，制定对各县(市、区)政府债务管 理综合考核指标和目标考核值，强化树立化债也是政绩的观念。科学制定县 (市、区)政府债务管控差异化考核目 标和存量债务压减计划，确保将全市债 务风险等级控制在黄色区域，实现全市风险管控目标。

(三)做好政府债务还本付息工作

在年初制定还本付息计划的基础上， 结合年中新增政府债券额度情况，进一步完善全年还本付息台账；为预防政府 偿债风险，将政府债券、外债项目等 还本付息情况纳入年终考核，强化各县(市、区)政府偿债责任意识；严格控制债务高风险地区新增债券规模，严格落 实政府债券偿还责任，优先保障债券本息偿还，确保不出现债券偿付风险。关注政研君，掌握政策风。敬请关注 政研君微信公众号

(四)管好用好新增专项债券资金

坚持资金跟着项目走的原则，在债 券资金分配时优先向在建、手续齐全项 目倾斜，确保资金下达后即能形成实物工作量，提高债券资金使用效益。配合审计部门开展专项债券资金监督检查， 督促项目单位严格执行专项债券负面清 单，确保债券资金用得快、用得好、效益高。

(五)突出重点推动区域协调发展

各地区经济发展不平衡，按照木桶原理，建议向西部或欠发达区域倾斜， 均衡发展进而带动整个经济的发展。借助政策优势，避免发债周期与项目节点 不匹配。可以考虑拿财力补充，另一 方面严格按照本年度资金需求，申请资金，提高资金的使用效率。同时，也可以侧重在建或能尽快开工的项目。

四、总结

综上所述，地方政府应强化专项债发行工作，针对发行和使用过程存在的问题，从债券资金项目储备、债务风险管控、债务还本付息等方面加强管理， 提高地方专项债使用效率，切实防范政府债务累计风险，维护政府债券信誉和财政金融稳定。