​区县城投公司重组出路在哪里？

区县城投公司重组出路在哪里？

对于区县经济社会发展来说，城投公司这类平台公司举足轻重，发挥重要作用，好的城投公司可顶半边天，发挥着其他企业无法起到的战略支撑作用，是区域发展的战略保障力量。

面对日益增长的需求，很多城投公司碰到了发展的瓶颈。其突出表现是规模小、实力弱、效率低、业务散；融资能力不足、债务风险凸显；经济效益不佳、造血能力有限；市场化程度低，机制僵化；管理粗放、效率低下……

为了突破发展瓶颈，城投公司重组整合就成为重要的手段。近些年来，平台公司之间的重组非常频繁，各地改组、新设平台公司、甚至设立国有资本投资公司、国有资本运营公司两类公司，通过重组评级增信、提高城投公司的融资能力、建设能力。

在重组整合中，有些地方出现了拼凑式重组现象，强制拉郎配，期望短时间内做大资产规模、做大业务体量，迅速突破发展瓶颈。

但重组不容易、整合更难。有些资产随意拼凑，结果低效、无效资产一堆、债务负担反而加重；有些业务随意加入，跟原有业务毫无关系，协同不力，甚至内部矛盾；有些项目随意注入，结果加重公司资金负担、甚至隐债风险凸显；有些重组造成机制并存、队伍融合缓慢、管理成为老大难。

区县城投公司重组整合必须要尊重市场规律、企业发展规律，必须以提高区县城投公司的发展质量和效率为目的和检验标准，盲目做大是无效动作甚至适得其反，整合做强才是王道。

地方政府和国资监管机构的高度重视和顶层设计就是关键。必须要转变思维、创新模式，尊重规律，强化整合。否则重组就容易陷入拼凑式重组、任务式重组的陷阱，甚至成为烂尾工程，对于推动区域发展来说毫无用处。

如何推动区县城投公司高质量重组整合？应该抓住一个核心、两条主线。一个核心就是增强核心功能，两条主线是业务重塑、机制改革。

01

如何以重组增强区县城投公司的核心功能？

新一轮国企改革深化提升行动将要启动，如何增强核心功能，提高核心竞争力是核心工作之一。“核心功能”这个问题对于区县城投公司来说尤为重要。

对于中央企业来说，核心功能主要是战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等。那么，区县城投公司的核心功能是什么呢？

传统上，平台类公司以前称之为“政府融资平台”，实际上就是承担融资功能的。也因此，城投公司的核心功能就是融资+建设，实质是政府投资项目实施的管理机构，围绕着政府投资项目发展，市场化程度低、能力弱，是典型的重资产、重资金发展模式。

对于现代新城投公司，还是这个核心功能，还是这种模式吗？

围绕区域谋发展，这一点没有变。对于城投公司来说，创造多少利润实际上没那么重要，能够完成地方政府多少任务、在区域发展中承担多少工作才是最重要的。因此，城投公司的战略必然要服从区域发展战略，城投公司的业务必然是围绕区域发展产生和发展，城投公司的竞争力来源也必然是区域资源的市场化。

但这不代表区县城投公司要依赖地方政府和财政。城投公司必须要调整发展模式。城投公司的地位只会越来重要、发挥的作用越来越大，这一点毋庸置疑。从发展模式上来说，城投公司要从传统平台模式向现代平台模式转型。这种转型是从城到产、从资产到资本的转变过程，要起到价值放大作用。

未来衡量城投公司竞争力，不是看资产规模有多大、业务范围有多广、在建项目有多少、管理园区有多少，要看国有资本有多强，在区域发展中发挥了多大作用，简单点就是说国有资本和国有企业在区域发展中以市场化运作的国有资本起到的作用到底有多大。

对于现代新城投公司来说，要发挥资本的作用，从融资平台转型为国有资本平台，推动业务重组、资产重组，推动资源整合、资本整合、管理整合、队伍整合，在以下三方面承担核心功能：

第一，基础设施建设。基础设施建设工作是城投公司最基础的工作，也是地方政府对城投公司的核心诉求，关系到城投公司的生存问题。这是城投公司的主责主业，必须要做好。

区县城投公司在基础设施建设上要将传统基建和新基建结合起来。传统基建业务城投公司非常熟悉，如土地一级开发、路桥建设、片区开发、棚户区改革、园区建设等，但对新基建不太熟悉，需要高度重视。

第二，产业发展。产业是带动区域经济发展的关键所在。如何推动产业转型升级、如何打造产业集群日益成为区域发展的核心。因此，区县城投公司必须要将发展重心从单纯的城市转移到产城并重、产城融合上，及早布局。

产业发展，区县城投公司不是亲自下场做产业，而是做全产业链的服务，从产业规划、产业园区建设运营、产业招商、产业资本、技术、人才等要素供给等方面为区域产业发展提供高品质的服务。

第三，公共服务。对于城市发展来说，大规模的建设期实际上已经过去了，提高生活品质和发展水平更为重要。区县城投公司实际上未来的增量空间有限，更多将重心放到市政运营和公共服务上，从建设商向运营商转型。

因此，区县城投公司要积极打造公共服务业务群，深度介入市政运营、公共服务的主要环节，如供水、供热、供气、新能源、智慧城市、园林绿化等，承担社会责任的同时获取发展的新空间。

02

区县城投公司的业务该如何重塑？

区县城投公司在业务上的典型特征是：业务多而杂；公益类业务多、市场化业务少；经济效益差、盈利能力弱等。

实际上，区县城投公司重组整合虽然要达到提高融资能力及化解债务风险等显性目标，但业务重塑才是解决融资和债务问题的根本。结构不良、经营不善的业务会让城投公司的财务状况更加恶化。

因此，区县城投公司的重组整合不能以资产带业务，而应该是以业务带资产进行重组整合，重点解决业务布局优化、业务结构调整两个战略问题。

第一，业务该如何优化布局。也就是说，对于区域发展来说，应该如何将城投公司的核心功能落实到具体公司上，这是典型的国企架构问题，所谓的1+N、N+N等模式说的就是这个问题，这也是地方政府和国资监管机构要深入思考和顶层设计的问题。从模式上说，无非是四种模式：

一是旗舰模式。也就是举全区县之力打造一家航母式的旗舰城投公司，将所有可经营的国有资源、资产、资本、资金都注入到一家城投公司中，从而迅速做大资产规模、改善财务指标，推动这家旗舰平台公司评级增信。这种模式比较适合经济不太发达的弱势区县。

二是专业模式。也就是将核心功能分别让不同的平台公司承担，从而形成几家定位不同、业务不同的专业化平台公司。如城投公司、农水投公司、文旅投公司等。这种模式显然有利于业务的专业化发展，但容易分散有限的资源，很多区县无法实施。

三是管委会+公司模式。也就是在开发区或者产业园区下设平台公司，承担产业发展、园区建设运营等各项工作。这种模式实际上是打造专业化的产业投资运营平台。对于一般区县来说资源有限，这需要协调区县平台公司跟下属开发区平台公司之间的关系问题。

四是平行模式。也就是分设几家平台公司，但几家平台公司之间没有明显的定位区分、业务区分，按照地方政府和国资监管机构的要求完成各项工作，它们之间存在着一定的竞争关系，各自独立发展，但在融资等方面会有一定的协同。

第二，业务该如何调整结构。对于区县城投公司来说，实际上长期以来其业务主要是政府投资带来的工程建设项目（可以称之为公益类业务）。在这类项目上城投公司更多是以委托代建方式完成工作、获取一定比例的管理费。区县城投公司转型发展，调整业务结构就成为关键。

总体上，区县城投公司业务可以分为公益类业务和市场类业务。未来发展，区县城投公司应该不断加大市场类业务的占比和经济效益，以此建立良性的内部造血能力。

公益类业务是区县城投公司的生命线。简单说，没有这类政府投资业务，城投公司就没有安身立命之所，其实也就对地方政府失去了大部分的存在意义。因此，公益类业务是区县城投公司的基础业务，也是衍生其他业务的种子业务。

公益类业务为区县城投公司贡献了稳定的收入和利润，显然是城投公司生存的基础。但这类业务对于城投公司来说经济效益比较差、现金流状况更差，是其大部分资金的投入对象，也是隐性债务问题频发的领域，必须要高度重视合法合规的问题，确保不新增隐性债务。

市场类业务是区县城投公司的关键。区县城投公司能不能具备一定的自我发展能力，这取决于自身市场类业务发展的程度和水平。没有市场类业务，实际上区县城投公司永远也走不出传统的融资平台阶段。

区县城投公司需要市场类业务提高自身的经济效益、改善财务指标。因此，区县城投公司选择哪些市场类业务可以介入时，必须要充分考虑到该业务对资金的需求、对专业能力的需求以及未来的经济效益等，绝对不能盲目。

同时，区县城投公司不能简单走入与民营企业竞争的误区。简单说就是城投公司选择业务时要在业务板块上聚焦主责主业和自身的优势，不能盲目扩张，要做减法。另外，要在自身的业务链条上不断延伸、做强、做专。如围绕委托代建业务可以介入建材、工程管理、建筑施工等领域。

03

区县城投公司的机制改革该如何推进？

那么，业务到底该如何经营才能真正实现质的有效提升和量的合理增长，真正形成业务的竞争力呢？

这就需要打造市场化经营机制。所谓市场化经营机制，是尊重市场规律和企业发展规律，发挥市场机制在资源配置中的基础作用，其核心是激发企业经营的活力和队伍工作的动力。

这一点对区县城投公司来说太重要了。

从国企改革角度讲，区县国企改革是重点也是难点，存在着很多困难。这其中，理念落后、行政色彩浓厚、机制僵化、制度不健全、人才匮乏等各种问题都阻碍区县城投公司的发展。在实际上工作中，机制改革是推进区县城投公司重组整合的关键所在，以下三项工作尤为重要：

第一，国资监管问题。国资监管问题是区县国资国企发展遇到的突出问题。虽然当前各区县基本上都建立了国资监管机构，初步实现了国资统一监管，但国资监管机构组织不健全、职能单一、监管手段落后、监管制度残缺、监管专业能力低等问题还是不少。

国资监管要解决理念问题，也就是国资监管是主要做监管，还是履行出资人职责，推动企业高质量发展。显然，国资监管和履行出资人职责都是区县国资监管机构的主要职责。但以区县国资国企发展的现状看，基础工作是建章立制、做好统一监管，创新监管模式、丰富监管手段。

但更重要的是，国资监管机构应该以帮助城投公司发展、做大做强平台公司为目标来设置工作重点和主要工作内容。这就需要国资监管机构要精通国企改革政策、为地方政府推动国企改革提供创新性思路和方案，加快授权体系建设，同时要帮助城投公司整合资源，合法承接政府投资项目、推动市场化机制建立等。

第二，集团管控问题。区县城投公司重组整合后，遇到的突出问题就是业务更多了、公司更多了、队伍更大了，但管理却更难了。因此，集团管控要解决“集而不团”的管控问题就非常重要了。

集团管控要解决的是总部和各子公司的关系问题。集团总部的管控职能到底有哪些？该如何构建总部与子公司的权责界面，该如何对各子公司进行准确的定位和管控？这需要系统的顶层设计。

集团管控不是目的，目的是推动业务的专业化经营。因此，集团总部管资本、子公司做业务的结构下，集团总部如何通过资本指挥棒推动优质业务成长就非常重要。同时，这也需要集团总部善于利用经营业绩考核这一指挥棒，在业务之间建立良性的竞争淘汰机制，推动资源配置优化和资本结构调整。

第三，激励约束问题。激励约束机制是国有企业三项制度改革，推动“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的关键工作。显然，激励约束机制和选人用人机制的市场化改革是区县城投公司机制改革的关键。

全面去身份化，建立以岗位为核心的职位职级体系是激励约束机制得以构建和运行的关键。机制改革，位子是关键。要主动优化组织架构、明确岗位设置和认知标准，建立集团统一的职位职级体系和人才流动通道，这是激励约束机制的起点。

激励约束机制的关键是动力机制和压力机制的建立。建立动力机制，区县城投公司要改变传统的以固定工资为主的激励机制，向岗位绩效工资制转型，提高与贡献挂钩的浮动工资占比，探索实施中长期激励。对于压力机制的建立，则要建立从集团到部门/子公司的组织绩效—岗位绩效的战略绩效管理体系，强化经营业绩的核心地位。

激励约束机制必须与选人用人机制相结合。通过激励约束机制的运行，解决人岗不匹配问题，推动优秀人才向关键岗位聚集，建立完善的人才梯队，推动人才的内部优化配置与外部的进出流动，优化队伍结构、提高队伍的整体素质。